Autor(es) Trigueros Martín, María José , ISBN:9788490451618.
Editorial Comares

348 páginas, 1ª edición, En distribución desde mayo 2014, INDICE

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Para quien suscribe estas páginas, redactadas con la modesta intención de acompañar hasta la puerta de entrada al que se aventure a explorar el abigarrado mundo de la tributación del automóvil, es un motivo de gran alegría académica y personal presentar el libro que el lector tiene ahora en sus manos. Se trata de un trabajo universitario sólido, cocinado a fuego lento, sazonado con muchos años de empeño y dedicación en circunstancias no siempre favorables y que se amolda en su planteamiento y desarrollo al modelo clásico de monografía propio de las investigaciones jurídicas, tanto en la elección y delimitación del tema analizado como en la metodología aplicada para su elaboración. Según queda patente en el propio título, la autora aborda un examen detenido de las disposiciones tributarias vigentes, a la luz de la doctrina científica, los criterios administrativos y la jurisprudencia de los tribunales, que le lleva a identificar los numerosos problemas existentes en la actual configuración de este sector de la tributación. Sobre la base de tales consideraciones críticas se van sugiriendo con valentía al legislador posibles líneas de reforma, en forma de propuestas de mejora o reajuste del ordenamiento que merecerían ser tomadas en consideración, máxime en una época de profundo replanteamiento de nuestro sistema fiscal como la que el Gobierno de la Nación viene anunciando a corto plazo.
Ese enfoque prospectivo se explica por el origen de la obra en la tesis doctoral defendida públicamente el día 20 de mayo de 2013 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla. En esta veterana institución la Profesora Trigueros Martín cursó con éxito sus estudios de doctorado y comenzó a bosquejar un primer proyecto de tesis bajo la inmejorable dirección del Profesor D. Jaime García Añoveros, cuyo recuerdo indeleble perdura en todos los que tuvimos el privilegio de aprender de su magisterio universitario. Aparcado ese proyecto a causa de la prematura desaparición del maestro, años después el destino quiso que recayese en mí el honor y la responsabilidad de continuar su tarea, animando a la doctoranda a retomar un objetivo transitoriamente aparcado a raíz de su incorporación como profesora al área de Derecho financiero y tributario en el Departamento de Derecho público de la Universidad Pablo de Olavide, área sabiamente pilotada desde 1999 por el Profesor Javier Lasarte Álvarez, Catedrático de la disciplina y en la actualidad Profesor Emérito.
La evaluación de su trabajo original de investigación, que mereció la calificación de apto cum laude por unanimidad, correspondió a una Comisión presidida por el Profesor D. Ernesto Eseverri Martínez, Catedrático de la Universidad de Granada, e integrada por otros cuatro especialistas de reconocido prestigio: D. Antonio Cubero Truyo y D. Manuel Guerra Reguera, Catedrático y Profesor Titular respectivamente de la Universidad de Sevilla, D.ª María Luisa Esteve Pardo, Profesora Titular de la Universidad de Gerona, y D.ª Gemma Patón García, Profesora Titular de la Universidad de Castilla-La Mancha. Los múltiples comentarios y sugerencias, tanto formales como de fondo, expresados por los miembros del tribunal —evidencia inequívoca de la atención crítica con que leyeron la tesis— han sido en buena medida incorporados por la flamante doctora tras la tarea de pulido y puesta al día realizada unos meses después para preparar esta publicación. Por tal motivo, debe constar aquí mi agradecimiento sincero a todos ellos por sus valiosas ideas y observaciones. Asimismo, es de justicia reconocer el apoyo brindado por el Director del Departamento de Derecho financiero y tributario de la Universidad de Sevilla, el citado Profesor Cubero Truyo, y por el Profesor Francisco Adame Martínez, que como Catedrático de dicha casa asumió generosamente la función de tutor de la tesis.
La revisión global de la fiscalidad del automóvil representa sin duda un tema de interés, que andaba además necesitado de un tratamiento actualizado cuando nuestra investigadora decidió adentrarse en él. Es cierto que ya contábamos con valiosas aportaciones doctrinales sobre el particular, debiendo mencionarse de manera destacada la pionera monografía publicada hace veinte años por el Profesor D. Perfecto Yebra Martul-Ortega (Marcial Pons, 1994), así como la obra colectiva más reciente coordinada por D. Amancio Plaza Vázquez (Aranzadi, 2005). Sin embargo, el implacable transcurso del tiempo y los interminables cambios normativos que se han ido sucediendo durante los últimos años en nuestro Derecho tributario aconsejaban que alguien abriese de nuevo la discusión, elaborase una síntesis del estado de la cuestión e indagase alternativas y soluciones de lege ferenda, reto que creo con sinceridad que este trabajo ha cumplido con holgura y solvencia.
En efecto, el automóvil es un elemento omnipresente en nuestras actividades diarias. A pesar de la preocupación por preservar y restaurar el medio ambiente que impera en el presente, la vida moderna sigue teniendo en él uno de sus pilares. El avance de otros medios de transporte colectivo no ha impedido que nuestra sociedad sea cada vez más propensa a la práctica del automovilismo, término que en su segunda acepción la Real Academia define como el ejercicio de quien conduce un automóvil. Desde la invención del motor de combustión a finales del siglo XIX y como resultado de un rápido e imparable proceso de progreso técnico el coche se ha convertido en un bien de consumo masivo, que a partir sobre todo del último tercio del siglo XX ha ido poniéndose paulatinamente al alcance de sectores cada vez más amplios de la población. Por ello, no resulta exagerado afirmar que la sociedad de consumo propia de los países desarrollados tiene en este admirable ingenio mecánico uno de los indicios más visibles de bienestar, hasta el punto de que aquella sería seguramente inconcebible sin el acentuado protagonismo asumido por el parque automovilístico.
A los ojos de la mayoría de los ciudadanos la posesión y utilización de automóviles se considera hoy en día una herramienta indispensable para el desarrollo cotidiano de su vida personal y social. La logística familiar encuentra en ellos uno de sus auxilios más socorridos. El desplazamiento a los centros de trabajo, en especial en el caso de municipios que no disponen de una cobertura del servicio público de transporte demasiado extensa, la asistencia a actividades lúdicas o culturales o la realización de viajes a otras ciudades o a zonas rurales, costeras o de montaña son otros de sus muchos usos habituales. Hemos llegado al extremo de que para algunos, llevados de ese frívolo apego a lo superficial tan en boga, la marca, valía o apariencia del coche representa un sello distintivo o de exclusividad o, dicho con otras palabras, un indicio del nivel de riqueza, el estatus social o el éxito o madurez profesional alcanzado por su dueño, como también pueden serlo la vivienda, las joyas, los obras de arte u otros bienes o servicios.
En otro orden de cosas, la expansión y nueva configuración de los municipios, que hace mucho desbordaron los estrechos confines de la urbe intramuros para abarcar complejas concatenaciones de barrios residenciales conectados a través de extensas circunvalaciones o avenidas, unida a la constante ampliación y mejora de la red de comunicaciones por carretera han llevado a que este elemento de transporte esté presente de forma constante en nuestra existencia. Hasta la irrupción más reciente de las tecnologías de la información y comunicación, que han puesto en nuestras manos un elenco de dispositivos electrónicos de lo más variopinto y en continua renovación, la vivienda, el automóvil y determinados electrodomésticos concentraban la mayor parte del consumo familiar, una vez atendidas lógicamente las necesidades básicas. De hecho, la compra del automóvil ha sido tradicionalmente una de las decisiones de gasto más relevantes a que se enfrenta el individuo.
Sin embargo, el éxito del automóvil ha tenido también implicaciones muy negativas, que a estas alturas son bien conocidas por todos. Junto a las innegables luces, su utilización intensiva ha proyectado sombras desde diferentes perspectivas. La circulación a gran escala de coches y otros vehículos de motor es fuente de constantes y trágicos accidentes y, por consiguiente, de un reguero de daños personales y pérdidas de vidas humanas. Además, tiene repercusiones dañinas para el medio ambiente a causa de efectos colaterales como, entre otros, la emisión de gases y partículas contaminantes, la generación de residuos o la congestión sonora que provoca el tráfico denso. Tampoco deben minusvalorarse otros aspectos, a priori secundarios, como el impacto visual en la fisonomía de los cascos urbanos —muchas veces convertidos en auténticas junglas de asfalto, esto es, en ciudades pensadas para facilitar más el tránsito de los automóviles que de los viandantes— o de ciertos emplazamientos de especial valor paisajístico; o incluso el cambio en los hábitos de vida de algunos grupos de población, que se muestran cada vez más reacios a la sana costumbre del paseo matutino o vespertino.
En esa manifiesta contradicción entre las bondades y perversidades del automóvil nos hallamos inmersos desde hace años. De ahí que no sorprenda que a medida que se ha consolidado la conciencia ecológica entre la ciudadanía, que ha interiorizado la aspiración de lograr un desarrollo económico sostenible y compatible con la preservación del entorno natural, se hayan buscado alternativas, unas más exitosas que otras, para corregir ciertos abusos y hábitos que parecen resultar poco recomendables desde diversos puntos de vista (ambiental, energético, sanitario, etc.) Como el lector podrá constatar con el repaso atento de esta obra, todos estos condicionantes subyacen inexorablemente en las posibles orientaciones que debería seguir la política tributaria respecto del automóvil, influyendo de hecho en las decisiones normativas y administrativas que vienen tomando los poderes públicos.
En un lado de la balanza, resulta innegable que la Hacienda Pública se beneficia sin disimulo de que un amplísimo grupo de contribuyentes compren, alquilen y utilicen constantemente automóviles. Desde hace muchos años ha encontrado en tales bienes un campo fiscal bien abonado, del que se pueden extraer sin interrupción excelentes cosechas a través del cobro de todo tipo de impuestos y tasas. Cuanto más elevado sea su valor de mercado —magnitud que viene determinada por la marca, la potencia del motor, el modelo, los añadidos, etc.— mayor será la recaudación obtenida por la Administración tributaria. De manera que podemos concluir que el uso masivo del automóvil explica la clara predilección de nuestro sistema fiscal por someter a tributación su adquisición, tenencia y circulación. El capítulo primero de este libro da buena cuenta de esta evidencia, puesto que la autora desgrana de forma sistemática las distintas figuras impositivas que gravan esas materias imponibles o manifestaciones de riqueza, así como otras que afectan al consumo de bienes y servicios conexos (hidrocarburos y seguros). En cualquier caso, este fenómeno de sobreimposición no resulta exclusivo de estos elementos patrimoniales mobiliarios, pues los inmuebles padecen una situación similar al hallarse sujetos a una elevada carga fiscal por la interacción de los distintos niveles territoriales (estatal, autonómico y local) de nuestro sistema tributario.
En el otro extremo, el evidente impacto medioambiental negativo que provocan los automóviles ha llevado a explorar en la etapa más reciente vías para desincentivar su uso indiscriminado e ineficiente —como las limitaciones de acceso a los centros históricos—, forzar la desaparición de aquellos vehículos más contaminantes —vía programas de estímulo para su renovación— y propiciar la aparición de opciones más limpias, como por ejemplo los vehículos eléctricos o alimentados con combustibles no derivados del petróleo. El horizonte que nos espera en este punto parece a día de hoy bastante despejado, reconduciéndonos a la esfera de la extrafiscalidad o los fines extrafiscales de los tributos. Junto al irrenunciable objetivo recaudatorio, se reclama ahora a la fiscalidad automovilística (si se nos permite el empleo de esta expresión) que contribuya a la consecución de principios y fines contenidos en la Constitución, como dice al cerrar la definición de tributo el inciso final del artículo 2.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. En particular, se quiere que atienda de modo directo a la consecución de uno de los principios rectores de la política social y económica enunciados en el capítulo III del título II de nuestra Norma Fundamental: el derecho a un medio ambiente adecuado y la correlativa obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente (artículo 45). De ahí que se vayan dando poco a poco pasos para avanzar en la senda de una reconsideración medioambiental de esta parcela de la fiscalidad, con el objetivo último de posibilitar que la cuantificación de la cuota tributaria no dependa (o lo haga en exclusiva) del valor del vehículo, sino también de su capacidad contaminante.
En definitiva, los tributos que inciden específicamente sobre los automóviles, a cuyo estudio dedica la autora los dos capítulos que integran el núcleo del libro, distan mucho de conformar una parcela de nuestro sistema fiscal que podamos dar por asentada o que tenga visos de perdurabilidad. Nada más lejos de realidad. Desde hace algún tiempo se barruntan aires de cambios sustanciales tanto para el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, comúnmente conocido como impuesto de matriculación, como para el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, fuente nutricia básica de las Haciendas municipales.
Si el lector nos da licencia para continuar con la evocadora terminología eólica, el primero de esos tributos lleva una larga temporada soportando un fuerte viento de poniente, que cada vez sopla con mayor intensidad. Son muy abundantes y autorizadas las voces —a las que la Profesora Trigueros Martín suma la suya— proclives a la supresión de un gravamen muy denostado por los agentes económicos, especialmente por los fabricantes, desde su aparición al inicio de 1993 para suplir la pérdida de recaudación asociada a la eliminación del tipo incrementado hasta entonces aplicable a los vehículos en el IVA.
En el punto opuesto del mapa de la fiscalidad automovilística comienza a arreciar el viento de levante para el Impuesto municipal. Desde hace años viene abriéndose paso, tanto en el plano académico como en el institucional, la creencia de que se trata de una figura infrautilizada no sólo en cuanto a su potencial recaudatorio, sino también respecto de su idoneidad para coadyuvar a la conservación del entorno natural. Se aboga así por darle un intenso lavado de cara hasta convertirlo en un auténtico impuesto medioambiental. De ahí que no resulta aventurado vaticinar, como lo hace la autora, que asistiremos en breve a una renovación y puesta en valor de la imposición sobre la titularidad de vehículos aptos para circular por las vías públicas.
Estas dos tendencias no son una impresión personal de este prologuista o de la autora, sino que se aprecian en las propuestas contenidas en numerosos trabajos doctrinales, así como en las líneas de actuación plasmadas en proyectos o planes impulsados por instituciones nacionales o europeas. A título de ejemplo, vamos a aludir sucintamente a tres planteamientos sobre un posible rediseño de los tributos que inciden sobre los automóviles, aparecidos entre 2005 y el presente año 2014.
En primer lugar, nos referiremos a la Propuesta de Directiva del Consejo sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo, presentada por la Comisión el 5 de julio de 2005 [COM (2005) 261 final]. En su exposición de motivos se hacía hincapié en que la aplicación de regímenes impositivos diferentes a los automóviles de turismo genera dificultades de orden fiscal (doble imposición y traslados transfronterizos por razones tributarias), así como distorsiones y falta de eficacia (número considerable de procedimientos administrativos e importantes costes extra), dificultando la libre circulación de vehículos por el territorio de la Unión Europea e impidiendo el adecuado funcionamiento del mercado interior. Para remediar esta situación la Comisión se decantó por impulsar una reestructuración de los sistemas nacionales de tributación de los turismos en una doble dirección. De una parte, se proyectaba la eliminación total de los impuestos de matriculación, con una fecha límite fijada en el 1 de enero de 2016, por considerarlos obstáculos a la libre circulación de bienes y un lastre para la competitividad del sector europeo del automóvil. De otra parte, se apostaba por una redefinición de la base imponible de los impuestos anuales de circulación, vinculándola íntegra o parcialmente a las emisiones de dióxido de carbono (número de gramos de CO2 por kilómetro). Esta propuesta no salió finalmente adelante, fracaso que nos ofrece un crudo exponente de las notables dificultades a que se enfrentan los intentos de armonización y coordinación fiscal en el seno de la Unión Europea, a causa de la estricta exigencia de unanimidad de los Estados miembros.
Ya en el plano estrictamente doméstico, mediante Acuerdo de 12 de abril de 2013 el Consejo de Ministros aprobó el Plan Nacional de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera 2013-2016: Plan Aire, publicado por Resolución de 30 de abril de 2013 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural (BOE núm. 123, de 23 de mayo de 2013). Entre las medidas horizontales en él contempladas aparece la reforma del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, en orden a impregnar de criterios ambientales las reglas de cuantificación de la cuota, específicamente el grado de contaminación de los vehículos medido a través de las emisiones de CO2, NOX y partículas. El calendario para llevar a efecto esta medida pasa por la creación de un grupo de trabajo que evaluase a lo largo de 2013 la modificación del impuesto, previéndose la ejecución del cambio de paradigma entre 2014-2016. Aún no tenemos noticias de que se haya logrado ningún avance significativo, cosa lógica si se tiene en cuenta que el Plan ha adoptado la prudente cautela de reclamar que la revisión del impuesto sea acordada con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y abordada desde un punto de vista global en el marco de la esperada reforma de la Ley de Haciendas Locales.
Por último, a mediados de marzo de 2014 se ha dado a conocer el extenso Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, designada por el Gobierno en el verano de 2013. Llegado el momento se pronunciarse acerca de los denominados tributos sobre el transporte, los expertos se inclinan por formular la siguiente propuesta (núm. 92), que discurre justamente en sintonía con el malogrado proyecto de directiva de 2005:
«Debería procederse a la reforma de los actuales Impuestos sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) e Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte (IDMT), con arreglo a los siguientes criterios:
a)  Se sustituirían tales impuestos por un nuevo Impuesto sobre el Uso de Vehículos de Tracción Mecánica (IUVTM) de carácter ambiental, cuya cuota dependería de la emisión de dióxido de carbono de cada vehículo. Su gravamen podría minorarse cuando el vehículo fuese objeto de modificaciones que redujeran las emisiones y eximirse para los vehículos de uso exclusivo de personas con discapacidades.
b)  La regulación del nuevo impuesto correspondería al Estado y sería igual para todos los Municipios y Comunidades Autónomas, dada su finalidad de preservación del medio ambiente.
c)  Se gestionaría por los Municipios, que transferirían a su respectiva Comunidad Autónoma la participación en su recaudación que se estableciese con carácter general».
Como puede inferirse de los tres documentos que acabamos de citar, el abanico de opciones para transformar la imposición sobre los vehículos de motor está abierto y nítidamente delimitado. Habrá que prestar atención asimismo a otros problemas de los que da cuenta el último capítulo de este libro, como los fenómenos de arbitraje y competencia fiscal que se están suscitando en nuestro país por efecto de las disparidades normativas interterritoriales. Sólo falta un impulso político que con seguridad vendrá de la mano de la anunciada reforma del sistema tributario y de la también esperada modificación de los sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, puesto que el rendimiento de los impuestos existentes en la actualidad está adscrito en su totalidad a sus Haciendas.
Vamos concluyendo. Ha sido reconfortante guiar a María José Trigueros Martín hasta el término de su período de formación doctoral. Es una persona con firme vocación universitaria que, además, ha demostrado en reiteradas ocasiones una admirable capacidad para superar las pesadas piedras que la vida, la burocracia académica y las exigencias curriculares van arrojando sobre el camino. Acepta con buen talante los comentarios, sugerencias e incluso críticas que se le formulan sobre sus trabajos. Hace ya bastantes años que hizo de la docencia y la investigación en la Universidad Pablo de Olavide su profesión en régimen de exclusividad. Y puedo dar fe de que desempeña ambas actividades con seriedad, rigor, compañerismo y capacidad de trabajo en equipo. Aunque el esfuerzo para culminar su tesis y publicarla ha sido ímprobo y tedioso, al final ha merecido la pena.
Hasta aquí llegan las breves consideraciones que se me piden a modo de preludio a un trabajo brillante. Al lector corresponde ahora tomar asiento en el vehículo y apreciar los matices o incluso disfrutar, en la medida en que se lo permita el tecnicismo que siempre acompaña a la exposición de los temas fiscales –por mucho que el mismo ha sido suavizado por la buena pluma con que se han escrito estas páginas-, de un paisaje plagado de recovecos y sorpresas como el aquí le espera. ¡Buen viaje!
JESÚS RAMOS PRIETO
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario
Acreditado a Catedrático de Universidad
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla