Autor(es) Gonzalo Maestro Buelga, Miguel Angel Garcia Herrera y Eduardo Virgala Foruria , ISBN:9788490451595.
Editorial Comares

316 páginas, 1ª edición, En distribución desde mayo 2014, INDICE

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INTRODUCCIÓN


El presente libro es una continuación de otro publicado en 2011 sobre el mercado europeo de la energía, contenía una aproximación a las dificultades en su construcción y un conjunto de informes nacionales que plasmaban esas dificultades en los procesos de adaptación de los mercados nacionales a la normativa europea en vigor. Incorporaba los trabajos del seminario internacional celebrado en Bilbao (Bilbao International seminar on the regulation of energy market in Europe), en diciembre de 2009. Estos nuevos trabajos se justifican en el interés de continuar la reflexión teniendo en cuenta las novedades normativas y el impacto de la crisis en el proceso de construcción del mercado energético europeo. Ciertamente, en diciembre de 2009 ya se habían producido formalmente las reformas normativas que conforman el tercer paquete legislativo y había entrado en vigor el Tratado de Lisboa, que conforma en marco actual sobre el se asienta la construcción del mercado europeo de la energía, pero en esos momentos, el tercer paquete no había entrado en vigor y quedaba por analizar su eficacia respecto al objetivo pretendido.
La realidad de la que se partía al comienzo de la construcción del mercado energético, con el primer paquete legislativo en 1996, sigue condicionando decisivamente su construcción, a pesar de las innovaciones normativas introducidas y del tiempo transcurrido. Los mercados energéticos eran mercados fuertemente concentrados, monopolista o cuasi monopolistas, realidad sustentada en las condiciones especificas de la generación y distribución de esta mercancía especial que es la energía. Igualmente se presentaban como mercados altamente intervenidos por la consideración de la energía como de interés estratégico para el funcionamiento del sistema económico y por su influencia en la cohesión social. La estrategia comunitaria para a construcción del mercado europeo de la energía se ha basado, desde entonces, en la liberalización del sector. Liberalización significaba abrir a otros operadores los mercados monopolistas nacionales e incrementar el peso del capital privado en los mercados. La literatura especializada ha criticado esta estrategia, la confusión entre liberalización y competencia significaba un error de planteamiento, confusión que impedía superar la fuerte concentración del mercado energético, aunque, eso sí, ampliado territorialmente. La realidad del mercado europeo, si se puede hablar en estos términos del sector energético, es que no se ha superado la fragmentación del mercado, a su vez los procesos de comunicación de los mercados nacionales han producido la ampliación de la escala de la concentración, lo que impide la competencia en el sector. Los beneficios de la construcción del mercado europeo de la energía, que debía propiciar la estrategia de la liberalización, abaratamiento de la energía, están lejos de lograrse y sin embargo, se han acentuado los problemas relativos a la cohesión social que ha producido el modelo de la liberalización.
Las soluciones del segundo paquete parecían, a tenor de los propios diagnósticos de la Comisión europea, insuficientes para conseguir la introducción de competencia, más allá del reparto del nuevo mercado por los grandes operadores ya presentes en los mercados nacionales, al igual que la introducción contenidos del servicio público energético reconocía el déficit social del modelo liberalizador. Las directivas 54 y 55/2003 y los reglamentos sobre el acceso a las redes en el comercio transfronterizo de la electricidad y el gas, dejaran irresueltos los problemas de construcción del mercado energético europeo. A solucionar estas cuestiones debía contribuir el tercer paquete legislativo (directivas 72 y 73/2009 y los reglamentos 714 y 715/2009, así como el reglamento 713/2009). Sin embargo, las novedades han sido relativas y no han contribuido a una transformación de la realidad previa. Las medidas introducidas en el tercer paquete son insuficientes y ni siquiera responden a las reflexiones que las propias instituciones habían avanzado en relación con el segundo paquete legislativo. El eje de las propuestas de la última oleada reguladora gira en torna a dos elementos, con una instrumentación compleja. En primer lugar la separación de actividades entre la generación de energía el transporte y el suministro, que afecta a las empresas verticalmente integradas, en segundo lugar la creación de la Agencia de coordinación de los reguladores de energía. La separación de actividades ya estaba prevista en las directivas del segundo paquete ( 2003/54 y 55), siendo criticada la insuficiencia de la separación jurídica para las empresas verticalmente integradas. Sin embargo, la propuesta de una más enérgica separación patrimonial ha sido desatendida por el tercer paquete legislativo. Los mecanismos ideados permiten la interacción de intereses entre las distintas actividades, amén de la subsistencia de este tipo de empresas. Además, incorpora la nueva normativa procedimientos altamente complejos tendentes a conseguir la autonomía de las distintas actividades del sector y los gestores de las redes de transporte, que son insuficientes para satisfacer el objetivo fijado. El cambio regulatorio que los diagnósticos sobre las dificultades para superar la concentración de los mercados y las dificultades para la apertura de los mismos estimaban necesarios se han quedado a las puestas del tercer paquete.
Por otra parte, el regulador europeo de la energía, como demanda de garantía de la competencia en el mercado europeo, tiene poco que ver con la fórmula finalmente acogida en el reglamento 713/2009. Este no hace sino formalizar un sistema ya existente, con avances limitados y tiene poco que ver con un regulador europeo. En realidad el protagonismos de los reguladores nacionales, con una autonomía relativa, a pesar de los criterios impuestos en la normativa europea, contribuye a mantener la fragmentación del mercado y la pervivencia de intereses nacionales que dificultan la construcción del mercado europeo.
El tercer paquete legislativo ha resultado una iniciativa fallida que ha reincidido en la perspectiva de las regulaciones anteriores, pero que además ha contado con las resistencia de los Estados en la trasposición de los contenidos del tercer paquete. Al día de hoy, transcurrido ampliamente el periodo establecido para la trasposición de las directivas, estas no se han recibido en todos los Estados. Insuficiencia y resistencias de los mercados nacionales muestran las dificultades de la estrategia de la liberalización como mecanismo para la construcción de un mercado energético europeo. La llamadas a reconsiderar la centralidad de la liberalización en la estrategia europea indican la necesidad de repensar el modelo de construcción del mercado, así como de repensar el papel de este en la política energética europea, aquejada de una dirección política débil. La doble crítica, no ya al tercer paquete legislativo europea, sino a la estrategia energética europea, afecta, por un lado a la insuficiencia de las regulaciones para la construcción del mercado y para la instauración de la competencia en un sector altamente concentrado, que sin embargo contiene la intervención pública, aumentando el poder de facto de los operadores dominantes en el mismo. Por otra, la dificultad de conseguir los objetivos de la política energética comunitaria con unos instrumentos vinculados esencialmente al funcionamiento del mercado. Como se señalaba en los trabajos del seminario del 20009 del que este libro es continuación, la política energética europea introduce una demanda de intervención pública desatendida por la UE. El dilema planificación, para atender a las exigencias del «nuevo paradigma energético», mercado, permanece y su contradicción resulta cada vez más insostenible e incapaz de legitimar el desmantelamiento de los viejos sistema energéticos nacionales, organizados en torno a la concepción de servicio público.
La otra novedad sustancial que desde 2009 ha presidido el panorama energético europeo ha sido la incorporación de la energía como competencia compartida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión (art. 4.2.i y 194 de la versión consolidada). La incorporación de la energía como nueva competencia debía abrir un horizonte de superación de los intereses nacionales y su protagonismo en la definición de la política energética y, sobre el papel, significaba un cambio cualitativo en la materia. Sin embargo la reflexión que merece este novedad de los Tratados es paradójica. Por un lado, la producción de propuestas e iniciativas de política energética se han multiplicado, amparadas por la nueva competencia de la Unión, basta como muestra citar los documentos de la Comisión «Energía 2020» (COM (2010)639) o la «Hoja de ruta de la energía 2050» (COM (2011) 885), documentos que pretendían incorporar una perspectiva proyectual y la definición de objetivos de alcance estratégico para la Unión. Por otro lado, el marco de la política comunitaria sobre la energía sigue siendo el mercado, y su consecución final el objetivo que condiciona completamente la política energética europea.
En realidad, el Tratado de Funcionamiento de la Unión, con la incorporación de la competencia sobre la energía no ha tenido influencia en el diseño del tercer paquete legislativo. Obviamente la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, diciembre de 2009, es posterior al cuerpo normativo del tercer paquete, aunque, desde el frustrado Tratado constitucional, ya estaba incorporada esta novedad (art I-14.2.i), que previsiblemente se mantendría en el tratado de Lisboa, aunque esta no es la cuestión. El Tratado de Lisboa tiene una trascendencia relativa en la política energética europea en la medida en que el eje de esta sigue siendo la construcción del mercado energético europeo. Si la construcción del mercado es el corazón de la política energética, como lo acreditan los documentos de política energética de la comisión, antes citados, para ello la nueva competencia no es especialmente relevante. La competencia exclusiva comunitaria sobre el mercado interior y su funcionamiento ya estaba en los Tratados y la unidimensionalidad de la estrategia de liberalización en la construcción del mercado confinaba a un papel marginal la operatividad real del Tratado de Lisboa. El papel que en la consecución de los objetivos de política energética confiere la Unión al mercado y a sus instrumentos hace que se establezca una subordinación a este de la dimensión política de la competencia y que la acción normativa comunitaria haya sido discreta. En realidad, la traducción de la competencia compartida sobre la energía, se ha concretado en una actividad débil y de facto abandonada en la segunda fase de la crisis, ha consistido en la implementación de las medidas contenidas en el reglamento 663/2009, también previo a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (julio de 2009), que no precisaba esta cobertura. La política energética más vinculada a la nueva competencia comunitaria, como se ha dicho, adolece de una fuerte subordinación al mercado, con lo que empaña su valor. En definitiva, la experiencia del Tratado de Lisboa en materia energética reproduce la contradicción presente en la política energética europea desde los comienzos de la construcción del mercado europeo, demanda de intervención pública versus mercado.
El tercer paquete legislativo europeo de la energía ha evidencia otra cuestión que emerge como precondición para la construcción de mercado y que ha tenido una respuesta insuficiente en la nueva regulación comunitaria: las infraestructuras. Además, esta cuestión ha mostrado otra no menos trascendental para el cumplimiento de los objetivos de la política energética europea: la contradicción entre exigencias de la política económica europea en la crisis y la política energética.
Las infraestructuras se revelan como el prerrequisito material para la realización del mercado europeo de la energía. La comunicación de las redes nacionales son el mecanismo material para garantizar el acceso y la integración de los distintos sistemas, a su vez, la modernización de las mismas resulta necesaria para el ingreso de nuevos operadores y garantizar la seguridad en el suministro. La inversión en infraestructuras descansa, esencialmente, en el sistema de obligaciones establecido en las directivas del tercer paquete a los gestores de las redes y las obligaciones de financiación en el caso de las empresas verticalmente integradas, que a estas se imponen. Por otra parte, se pretende que sea el mercado, atendiendo a las señales que emite, el que estimule la inversión necesaria para garantizar la apertura del mercado y su funcionamiento integrado, cuando las tendencias anticompetitivas del mismos dificultan la inversión que pretende permitir su apertura. La literatura especializada conviene en afirmar una contradicción entre mercado e inversión en infraestructuras energéticas, más aún si se tiene en cuenta el montante que alcanza la inversión necesaria, no solo para comunicar los sistemas nacionales e integrar el mercado sino para asegurar el suministro y el acceso de las energías renovables al sistema. La cifra que el documento «energía 2020» situaba en el billón de euros, necesarios antes del 2020, es ilustrativa de la intensidad de la contradicción entre mercado y exigencias de inversión en infraestructuras. Curiosamente, esta cuestión vuelve plantear la contradicción entre demanda de intervención pública y mercado en relación con la estrategia europea de la energía.
Más allá de los problemas que plantea el tercer paquete respecto a la realización del mercado europeo de la energía, conviene detenerse en otros que inciden también en su construcción. Tres son los que tienen especial trascendencia y que afectan a la estrategia de construcción europea del mercado energético: la accesibilidad a la energía, es decir los precios y la influencia en la cohesión social (pobreza energética), las exigencia medioambientales y la reducción de las fuentes carbónicas en la producción energética y, por último, la incidencia de la crisis en la política energética europea.
Respecto a la primera cuestión, como hemos comentado, la legitimación de la estrategia de la liberalización en la construcción del mercado energético europeo descansaba en la promesa de la disposición de energía barata que mejorase la accesibilidad general a ésta y la competencia del sistema económico. Las previsiones de los documentos de la Comisión sobre la evolución de los precios energéticos desmiente que el mercado sea capaz de asegurar una accesibilidad energética a la mayoría de la población. La «hoja de ruta de la energía 2050» prevé un incremento de los precios energéticos hasta el 2030, hipotizando un abaratamiento posterior, que se parece mucho a un acto de voluntarismo. Que la combinación entre resistencias del mercado a la competencia, las necesidades en infraestructura para su apertura, problemas de garantía de suministro, entre otros elementos, hacen poco creíble que el resultado sea una mejor accesibilidad energética. Las voces de alarma que ha lanzado el Consejo Económico y Social europeo sobre la pobreza energética y su afectación a 125 millones de europeos son una muestra de la tensión entre accesibilidad y mercado. La necesidad de repensar la relación entre energía y cohesión social en el espacio europeo es una urgencia que influye directamente en el diseño del mercado europeo de la energía. Las directivas 72 y 73/2009, que expresen una evidente continuidad sobre esta cuestión respecto al segundo paquete de 2003, resultan evidentemente insuficientes. El tratamiento de la indigencia energética sitúa la regulación comunitaria en la marginalidad del sistema, reservando al funcionamiento del mercado la garantía de la accesibilidad. La necesidad de repensar el servicio público energético y de la intervención europea como reequilibrio en la construcción del mercado europea es una evidencia de la que emerge una crítica al tercer paquete legislativo evidente.
La cuestión de la sostenibilidad medioambiental en la política energética europea ha pasado de los compromisos ambiciosos pero con una verosimilitud escasa a una crisis abierta derivada de los efectos presupuestarios que la disciplina fiscal pública ha impuesto. La norma que intenta imponer los objetivos medioambientales derivados de los compromisos asumidos por la UE es la directiva 2009/28, coetánea con las que conforman el tercer paquete. En ella se imponen obligaciones vinculantes para los Estados de cuotas de generación energética de fuentes renovables. La directiva incorpora la contradicción que recorre la estrategia europea de construcción del mercado de la energía. Confiere al mercado la consecución de los objetivos fijados, confiando en los instrumentos de mercado como mecanismo de sostenibilidad energética, pero reconoce que sin las ayudas públicas el impulso de las fuentes renovables en inviable. Además, ignora la tensión entre fuentes energéticas que el funcionamiento del mercado incorpora. En cualquier caso, las exigencias de financiación pública que la sostenibilidad medioambiental exige han abierto una contradicción casi insuperable en la política medioambiental. El actual debate en el seno de la UE es el de la sostenibilidad financiera de la energía verde y el cambio de prioridad en la política energética. Este debate no hace sino reconocer la incapacidad del mercado para gestionar la sostenibilidad ambiental de la política energética y la escasa fiabilidad de la previsión de la misma. La crisis ha afectado de forma directa a la política energética europea en una doble dimensión. La primera en la financiación de las necesidades de infraestructuras. El abandono, de facto, que la tímida reacción pseudo keynesiana en materia de infraestructura energética que había propiciado la primera reacción ante la crisis (reglamento 663/2009), atestigua la involución impuesta por la lógica disciplinaria y de control de la política económica comunitaria. La segunda es la que expresa la contradicción entre esta política económica y la política energética medioambiental, que significa reorientar la prioridad política en la gestión energética de la sostenibilidad al auxilio directo al mercado con la concentración en las fuentes carbónicas baratas como base para la competitividad del sistema económico europeo. Curiosamente ambas cuestiones habían constituido ejes de la política energética europea que establecía en su planteamiento una relación entre mercado y sus normas de funcionamiento, entre ellas los precios como indicador fundamental (señal de mercado) y objetivos de política energética. El fracaso es el fracaso de la estrategia de la liberalización, como eje central, de la política comunitaria y de la construcción del mercado. En definitiva, las consideraciones sobre el tercer paquete legislativo no hacen sino replantear la tensión liberalización-intervención que recorre la política energética europea. Este libro pretende reflexionar sobre estas cuestiones de evidente actualidad.

(GONZALO MAESTRO BUELGA,
MIGUEL ÁNGEL GARCÍA HERRERA
y EDUARDO VIRGALA FORURIA)