Autor(es) Jose Antonio Fernandez Aviles , ISBN:9788498365757.
Editorial Comares
281 páginas, 1ª edición, En distribución desde diciembre 2009, INDICE

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Más sobre Dº Administrativo  Dº de Riesgos Laborales

La prevención de riesgos laborales –en especial, en el ámbito del empleo en las Administraciones Públicas- ha sido una de las tradicionales asignaturas pendientes en nuestro país. Nuestra incorporación a la Comunidad Europea supuso un revulsivo de extremada relevancia para avanzar en esta materia con la correlativa necesidad de transponer a nuestro Derecho interno el importante acervo comunitario en la materia. El crecimiento de esta Política Social comunitaria se vio favorecido por tratarse de una materia especialmente sensible en cuanto a costes laborales y, por tanto, de relevancia para la competencia intracomunitaria, por lo que tradicionalmente ha constituido un ámbito de la política social muy desarrollado y con reglas menos exigentes en cuanto a la toma de decisiones.
Con independencia de ello, y como se desarrolla en la obra, ya nuestro texto constitucional contenía preceptos inequívocos de los que se puede derivar la exigencia de un especial celo en la tutela de la vida, la integridad física y psíquica (la salud) –inherente también a la dignidad de la persona-, con los correlativos condicionantes y mandatos para los actores sociales (públicos y privados). Esta exigencia es específica y tiene previsiones concretas cuando se trata de afrontar y prevenir los riesgos derivados de la actividad profesional. El carácter social de nuestra Constitución propicia un sistema de garantías en torno a tres bienes jurídicos, vinculados entre sí por una estrecha relación de interdependencia, y por su inmediata influencia sobre el status jurídico del empleado público: la vida, la integridad física y la salud y el bienestar de éste (arts. 15, 43 y 40.2 CE). El objetivo no debe ser solamente la evitación de riesgos sino la mejora progresiva de la salud en el trabajo, esto es, no solamente en sus aspectos físicos o materiales sino también el contexto socio-ambiental del trabajo. Como garantía de la vida y salud de los empleados públicos se obliga a los poderes públicos, especialmente al legislador y la Administración pública, no solamente al establecimiento de mínimos de derecho necesario, sino a la adopción de una política activa (adopción de medidas legislativas y administrativas, mecanismos de vigilancia y control) en el ámbito de las relaciones de trabajo; pero también de promoción de una verdadera «cultura preventiva» por parte de los sujetos implicados en la prevención. Se impondría así el desarrollo de un modelo de intervencionismo más pro-activo y dinámico que dote de mayor efectividad real a las previsiones constitucionales.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales constituye el eje legislativo de la tutela de la seguridad y salud en el trabajo en nuestro país, y se caracteriza por tener un ámbito aplicativo que se extiende tanto a la empresa privada como a las Administraciones Públicas, con independencia del vínculo jurídico del empleado con su Administración empleadora. El gran reto de la Ley era la promoción de una verdadera «cultura de la prevención», incidiendo en la vertiente pro-activa de tutela de la seguridad y salud en el trabajo.
La prevención de riesgos laborales es una responsabilidad social, en consecuencia, el conjunto de los sujetos privados implicados y las Administraciones deben enfocar sus actuaciones hacia la implementación de los estándares preventivos y la implantación de una verdadera cultura preventiva. Ésta es también una faceta ineludible de la denominada «responsabilidad social corporativa» y la correlativa concepción de la prevención no como gasto sino como «inversión», por los indeseables efectos que los daños derivados de la actividad profesional tienen sobre la productividad y el conjunto social.
Ciertamente, la normativa preventiva está llamada a aplicarse en un contexto que pone diariamente a prueba su eficacia. Los mercados de trabajo, por influjo de las políticas laborales neo-liberales, realizaron una rápida transición hacia la segmentación o fragmentación, fenómeno impulsado por las políticas de flexibilidad y desregulación laborales. En el empleo público se ha producido un paulatino fenómeno de «laborali-zación», acompañado de las formas más precarias de empleo, y sus correlativas consecuencias en el terreno de la seguridad y salud laborales. Mejorar la «calidad» y la estabilidad del empleo puede también considerarse parte o premisa de una adecuada política preventiva dados los comprobados efectos de la precariedad laboral con las tasas de siniestralidad. También por lo que respecta a las Administraciones públicas, es cada vez más frecuente la utilización de fórmulas de gestión privada de servicios y actividades públicas (fenómeno homólogo al outsourcing de la empresa privada), y ello también deja sentir su influjo sobre la prevención de riesgos laborales y sus deficiencias.
En general, el marco normativo preventivo impone a los Poderes Públicos toda una serie de mandatos en relación a la implementación de los objetivos de política preventiva, pero además, y en concreto, las Administraciones Públicas, en cuanto empleadoras, están sujetas al cumplimiento de todos los estándares preventivos establecidos para garantizar eficazmente la tutela de la seguridad y salud de los empleados a su servicio. En consecuencia, el papel de las Administraciones públicas en este ámbito es dual: por un lado, se trata de poderes públicos integrados en el ejecutivo sobre los que pesan toda una serie de obligaciones relativas al fomento y tutela de la seguridad y salud en el trabajo; de otro, como empleadoras, asumen el conjunto de obligaciones propio de tal posición deudora de seguridad frente a sus empleados, quedando sujetas al conjunto de obligaciones preventivas propias del empleador. A esta segunda faceta se dedica el trabajo que sigue, analizando todo el conjunto de obligaciones y responsabilidades que la normativa impone a la Administración pública empleadora.
En este sentido, por cuanto a su ámbito subjetivo de aplicación, la propia LPRL se caracteriza por ser una norma con vocación de universalidad, pues su campo de aplicación va más allá del concepto «estatutario» de relación laboral, para extenderse también al empleo en las Administraciones Públicas. No obstante, esa pretensión de generalidad o universalidad quiebra por las múltiples matizaciones o particularidades en el ámbito subjetivo –o locativo- de aplicación de la LPRL, que determinan la inexistencia de una regulación o protección uniforme. Se prevén tratamientos diferenciados –peculiaridades, actividades excluidas, restricciones- que llevan a cierta quiebra práctica del principio normativo de universalidad de la protección, que queda reducido tan sólo a una tendencia, y que da cuenta de la complejidad y trascendencia de los intereses que la Administración tiene que proteger y que deben armonizarse con las exigencias derivadas tutela preventiva, lo que produce una notable desestandarización de los regímenes jurídicos aplicables.
En consecuencia, el personal laboral al servicio de las Administraciones públicas puede también encontrar particularidades en la aplicación de la LPRL en atención a la naturaleza de las normas aplicables a estas empleadoras, y ello se refleja en la llamada de la LPRL a la adaptación reglamentaria a las particularidades del empleo público: relativas a la representación y participación del personal en la materia, la organización preventiva o de asesoramiento técnico, sistemas de control o auditorías y «responsabilidades» (administrativas) por incumplimiento de las normas también rigen plenamente para el personal laboral a su servicio. El criterio diferencial de la LPRL se asienta en esta cuestión más sobre la naturaleza jurídica de la empleadora que sobre el tipo de vínculo jurídico del empleado con la Administración Pública (englobando funcionarios, personal estatutario –como relación funcionarial especial- y trabajadores con contrato laboral). Un proceso incompleto, asistemático y descoordinado.
El resultado final ha sido la existencia de ámbitos de la Administración y materias donde las previsiones de la LPRL no han surtido efecto pleno, como también la consolidación de una disparidad de tratamientos protectores para unos trabajadores y otros, incluso para unos funcionarios y otros, ya que existen múltiples regulaciones al respecto, en atención a diversos criterios de dudosa validez a efectos preventivos, como naturaleza o ámbito territorial de la Administración Pública correspondiente, conformándose un panorama de deshomogeneización normativa, con un debilitado e inefectivo mecanismo de control como sucedáneo de la exigencia de responsabilidad administrativa. La divergencia entre la deficitaria implantación real y aplicativa de un sistema preventivo y la existencia de tales «coberturas formales» ha venido paulatinamente subsanándose en los últimos años a través de instrumentos programáticos derivados de la negociación colectiva y el impulso que han generado.